摘要：公共信用信息是公共信用体系的核心要素，而信用信息归集如同整个信用体系的基石，基石不稳，整个体系便会地动山摇。目前来看，公共信用信息归集制度陷于信息归集的边界不清晰这一困境。从“限制公权力、保护私权益”这个角度出发，借鉴两分法的信义关系来分析公权力机关对信息主体所负有的义务，并围绕公共信用信息的属性和价值展开讨论，通过贯彻最小够用原则和健全信息主体的知情权来为公共信用信息归集制度的构建夯实理论基础。

关键词：公共信用；信息归集；信义义务；属性价值

一、问题的提出

（一）公共信用信息归集的基础理论

运行机制是保障社会信用体系中各系统协调运行的制度基础，而信用信息是社会信用体系顺利运作的核心要素，在整个社会信用体系运行过程中，信用信息大致会经历归集、共享、奖惩、退出等阶段。要想完善和健全我国社会信用体系，我们首先需要面对的就是信用信息的归集问题。信用信息归集如同整个体系的基石一般，只有归集时契合法理和逻辑，信用信息在后续阶段才有合法合理的可能性和分析讨论的必要性。

从学理层面看，根据信用信息归集主体的不同，可以将信用信息分成公共信用信息和市场信用信息。具体而言，由行政机关、司法机关以及法律法规授权的具有管理公共事务职能的组织、公共企事业单位和群众团体组织等所归集的，能够反映具有完全民事行为能力的自然人、法人和非法人组织信用状况的数据和资料，都可统称为公共信用信息。

从政策层面看，自2014年国务院印发了《社会信用体系建设规划纲要（2014—2020年）》开始，我国逐步建立社会信用体系。但与西方以征信为核心的市场信用体系不同，[[i]]我国社会信用体系采取的是广义定义，即除了存在通过降低信息不对称来解决交易安全、效率问题的市场信用体系之外，还包含着解决社会行为规范、社会诚信问题的公共信用体系。公共信用体系不仅关乎我国的社会治理问题，也是我国未来发展和建设的重要目标，这在《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》第二十章中就有明确表述。结合以上分析，我们可知，公共信用信息归集是指，负责公共信用信息归集的相关部门或者平台对有关部门、组织、单位所提供的公共信用信息依法进行归集的工作。公共信用信息归集是我国公共信用体系建设的基础性、前端性工作，是保障公共信用体系良好运行和助力社会信用治理工作得以全面展开的重要环节。

（二）公共信用信息归集的制度困境

随着公共信用信息归集工作的展开，我们通过立法、制度安排和机构协调，解决了公共信用信息的提供者、归集者这两个问题，但依旧不可避免地面临着何种公共信用信息需要归集的这一个难题。即公共信用信息归集的边界在哪里？信息归集的边界问题可分为信息归集过多以及归集过少两种情形，但根据实践中民众的反应和学者的批判，研究发现，当前信息归集的问题主要是公共信用信息的边界不清晰导致信息归集过多。

在梳理各地信用法规、规章之后，笔者认为需要归集的公共信用信息大致包括基础信息、守信信息和失信信息。基础信息是指，能够识别特定自然人、法人或者其他组织身份的信息；守信信息是指，自然人、法人和其他组织受到政府部门、群团组织等提供公共信用信息的主体所授予的表彰、奖励等信息；失信信息是指，欠缴税费、骗取社保、提供虚假材料等损害公共利益的行为信息。基础信息是对信息主体身份的确认，守信信息是对信息主体的增益，原则上这两者都不存在争议。相反的，失信信息是信息主体具有负面社会评价的信息，而掌控失信信息的主体是公权力机关，会与信息主体之间存在利益冲突。当前问题在于，我们过于虚化“公共信用信息”这一概念，各地在对失信信息做列举式规定时，往往会在具体条款后加上兜底条款，如法律法规规定的其他失信信息等表述。虽说法律法规需要为未来的社会实践留有制度空间，但是在公权力机关和相对人这样不平等的法律关系中，兜底条款的存在极易造成公权力滥用和私权益受损。此外，还有学者认为，能反映信息主体信用状况的数据和资料，这一公共信用信息的要件还是相对模糊，违反了法律的明确性原则，没有实质标准，存在泛化现象。当前，我国公共信用信息归集所引发的争议还没有像市场征信那样激烈，但也需要从理论和制度层面进行分析完善，防患于未然。公共信用体系的建立不仅仅是通过信用信息的归集来教化民众、引导民众诚实守信，营造良好的社会氛围，更是通过明确信用信息归集的范围来约束政府等公权力机关所做的失信惩戒和守信激励。

二、公权力机关和信息主体之间的法律关系剖析：以信义关系为借鉴

（一）公共信用体系下两者法律关系的特殊性

信用信息归集过程中主要涉及三方主体，信息提供者、信息归集者和信息主体。信息归集是信息归集者对信息主体直接作出的法律行为，实践中看似进入公共信用体系进行后续信用活动的是信息归集者，但从机构设置上来看，信息归集者只是进行技术操作的信用信息管理平台或其下属部门。信息提供者虽然往往只与信息归集者存在直接互动，但真正影响信息主体、发生利害关系的还是信息提供者。因为信息归集者只是把提供的信息进行简单的归集，前两者都属于公权力机关，理论上在其内部并不会存在利益纷争或决定冲突。为了方便分析表述，笔者将信息提供者和信息归集者统称为公权力机关，下文也将围绕着公权力机关和信息主体展开分析。

之所以需要讨论公权力机关和信息主体之间的法律关系，是因为在公共信用体系下的这两者是不同于市场信用体系下的信息服务机构和信息主体。在市场信用体系下，以征信机构为代表的信息服务机构和信息主体之间是处于相对平等的法律地位，而在公共信用体系下，公权力机关与信息主体之间的法律地位由于受到公权力的影响，必然存在不平等的现象。所以有必要从这两者之间的法律关系出发分析公权力机关对信息主体负有的义务来避免公权力的滥用。

（二）信义义务与两者的契合

在探寻法律规范中的各项义务之后，笔者认为在公共信用体系下，引入和借鉴信义义务(fiduciary duty)能够解决公权力机关与信息主体之间法律地位不平等的问题。信义义务在我国确立于《信托法》，开始主要是对信托受托人的规制，后来又逐步发展到公司中的董事、高管以及证券投资过程中的相关主体等领域。目前，公共信用领域中尚未提及信义义务，但是根据信义义务的发展历程和实践中对该义务的需求，我们可以看出，信义义务存在普遍化和统一化的发展趋势。信义义务不应当局限于信托、公司和证券投资领域，在公共信用体系下也有极大的借鉴意义。

信义义务在我国，通常采用忠实义务和勤勉义务的两分法，其概念是相对笼统的。而信义义务在美国也是一种由成千上万判例提炼组成的一种义务的集合，其概念也是相对模糊的。可以说，信义义务的核心要素是，A对B的事务或者利益享有一定的裁量处分权，为了防止B利益的受损，A对B负有信义义务，即A需要为了B的利益而作出相应的行为。这种义务的来源虽然形式上是根据约定而产生的，但实质上是一种法定的义务。如证券投资人与管理人签订合同进行证券投资，双方也因为合同才产生法律关系，但是立法者出于维护投资人利益，在法律层面进行信义义务的规定。所谓的合同只是一种载体，信义义务本质上还是一种法定义务，正如Easterbrook和Fischel所认为的那样，我们只不过是通过信义义务取代了详细的合同条款。

将信义义务扩张到公共信用领域，可以看到公权力机关就代表了传统的信托受托人、公司董事及证券投资管理人，而信息主体则代表了传统的信托委托人、公司股东及证券投资人。公权力机关能够归集信息主体信用信息的前提是信息主体将自己的信用信息提供给公权力机关。虽说公权力机关归集信用信息的权力是法律赋予的，但是立法本就是多数人意志的集合和体现，归集信用信息本身也代表和符合最广大人民的利益。在法律授权的基础上，公权力机关归集信息主体的信用信息。具体而言，公权力机关有权决定何种信息需要归集，即信息归集的边界。信息归集是为了共享、应用、奖惩、退出等后续工作的展开，这是公权力机关自身权力的体现。虽然信息归集对多数人（守信主体）而言是利益共同体，但在理论上，如果掌握不好权力的边界，信息归集权力的行使是和信息主体个体利益（失信主体）相对的，即权力行使越多，个体利益受损越严重。公权力的行使绝对不是为了损害私权益而行使的，相反的，应当是为了保护私权益而行使的。因此，为了防止信息主体利益的受损，我们需要公权力机关在出于保护信息主体合法利益这一目的的前提下行使信息归集权。

（三）公共信用体系中的信义义务

1、忠实义务

在两分法的信义义务下，忠实义务是基础，没有履行忠实义务就没有必要考虑勤勉义务。忠实义务的核心就是忠实、忠诚，这本身就具有强烈的道德属性，负有忠实义务的人需要对相对人忠实、忠诚。在信义法律关系中，双方法律地位往往是不平等的，一旦存在利益冲突，弱势方的利益就很容易被强势方所侵害，所以需要通过忠实义务对强势方进行规制。就传统观念而言，通常我们会认为忠实、忠诚是下属对上属，下级对上级需要的优良的特性，而实践中，公权力机关强势是不争的事实，因而很多人不理解为什么公权力机关需要对信息主体忠实、忠诚。但是根据国家的起源，我们知道公权力机关所行使的公权力是社会组成人员让渡出来的，并非一开始就存在的。[[vii]]公权力机关的存在是为了服务于广大人民，如若任其滥用公权力，侵害私权益，就会酿成公私之间的对抗和冲突。正如古人云：君者，舟也；庶人者，水也。水能载舟，亦能覆舟。所以公权力机关服务于信息主体，对信息主体负有忠实义务是符合法理和逻辑的。

将忠实义务具象之后，我们发现这其实就是双方利益的处理问题。在公共信用体系下，有两种观点。第一种观点是唯一利益说，即公权力机关行使公权力进行信用信息归集需要以信息主体的利益作为唯一利益进行考量，其中不能添加自身利益或者其他第三方利益；第二种观点是首要利益说，即允许公权力机关行使公权力进行信用信息归集时考虑包括自身利益在内的其他方面的利益，但是当双方或者多方利益发生冲突时，需要把信息主体利益放在首要位置。第一种观点很容易推翻，因为信息主体可以事前授权或者事后追认公权力机关在行使权力过程中考虑其他利益，只要将自身利益放在首要位置即可。换言之，唯一利益说和首要利益说是包含和被包含的关系，只要符合首要利益说，哪怕不是唯一利益也并不妨碍公权力机关行使信息归集权。

公共信用信息的归集对于公权力机关而言是权力，是后续信用工作开展的基础。如若信用信息归集多了，那么公权力机关对所归集的信用信息进行共享、应用、奖惩等一系列权力的范围就会变广，而信息主体的隐私权、个人信息可能会因此遭受损失，并且所受到的信用惩戒的可能性就会变大；如若信用信息归集少了，公权力机关对所归集的信用信息进行共享、应用、奖惩等一系列权力的范围就会变窄，而信息主体自身的隐私权、个人信息遭受损失的可能性会减少，并且受到信用惩戒的几率也会降低。公共信用体系的建立是为了引导民众诚实守信，营造良好的社会氛围，绝不是公权力机关用来惩戒民众的新手段和新方式。忠实义务的存在将会规制公权力机关信用信息归集权的行使，让公权力机关将信息主体的利益放在首要位置，不能单纯为了自身公权力的行使而损害信息主体的利益。只有在保障信息主体合法利益的前提下，公权力机关才能出于打造诚信社会这一目的，而进行信息归集等一系列信用工作。

2、勤勉义务

在得出公权力机关对信息主体负有的忠实义务这一结论之后，我们就得考虑两分法信义义务下的勤勉义务，也叫注意义务。如果说忠实义务是信义义务的核心和基础，那么勤勉义务就是实现信义义务的方式和途径。[[viii]]之所以强势方对弱势方负有信义义务，是因为在双方的法律关系中，弱势方需要依托强势方的地位、知识、经验、技能，而不是单纯因为强势方需要对弱势方忠实而忠实，勤勉义务才是负有信义义务的诱因。同样地还是回到定义上来，提炼不同法律关系语境下的勤勉义务，勤勉义务的关键在于义务人作为一个谨慎的人以自己合理的注意、技能来实现权利人利益最大化。在公共信用体系下，公权力机关负有勤勉义务也很好理解。信息主体的信用信息被公权力机关进行归集，换言之，信息主体需要依托公权力机关，而公权力机关在从人员配置、信息技术、法律地位等方面都强势于信息主体，必须满足信息主体利益最大化的要求。

传统观念认为，勤勉义务只适用于义务人通过专业服务为权利人管理金钱、财产。但是有学者认为，实践中的许多案件会涉及较为敏感的个人信息，那是因为信义关系的核心在于使用和交换信息的信任关系，故而义务人将会经手和处理权利人的个人信息。对于从权利人处获取的个人信息，义务人有义务为权利人的利益而使用该信息，而不是使用该信息去损害权利人的利益。[[ix]]在公共信用体系下，受到归集的公共信用信息与特定的自然人、法人或非法人组织将一一对应起来，加之公共信用带有强烈的社会评价，左右着信息主体的社会生存方式，所以被公权力机关归集的信用信息自然是敏感的，公权力机关自然也必须对信息主体负有勤勉义务。因此，公权力机关对信息主体负有勤勉义务也是符合法理和逻辑的。

在得出公权力机关负有勤勉义务这一结论之后，再将勤勉义务进行具象，笔者认为公共信用体系下的勤勉义务本质上是对公权力机关信息归集工作的具体要求。信息归集工作的核心问题在于准确归集和及时归集。[[x]]准确归集代表着实体层面，是指将属于公共信用体系管理范畴内的公共信用信息归集进来，将不属于公共信用体系的其他信息排除在外，这要求公权力机关做到事先能确定一个归集标准，可以是概括式、列举式或者两者相结合，此外，在归集过程中需要严格执行归集标准，保证信用信息归集是准确合理的。及时归集则代表程序层面，是指公权力机关在归集信用信息时需要按照法定程序、在法定期限内归集信用信息，防止信息归集不及时导致信息主体利益受损以及信用体系运行不畅，对此我们可以通过立法，对公共信用信息归集的期限作出规定。

综上所述，适当扩张信义义务的适用范围，在公共信用体系中借鉴信义义务有助于我们分析理解公权力机关与信息主体之间的法律关系，也能为公共信用信息归集制度的完善提供理论指导。

三、公共信用信息的属性分析和价值选择

公共信用体系运行的大体逻辑是，公权力机关通过对信息主体相关的信用信息进行归集，加之后续的共享、应用、奖惩等阶段，让信息主体和一个充满了社会评价的信用图像关联起来。公共信用体系的核心在于信用信息，为了正确指引我国公共信用信息归集制度的建立，必须从公共信用信息的权属和价值两个层面进行分析研究，以保障信息主体的合法权益，促进诚信社会的有序建立。

（一）公共信用信息的属性

近年来，个人信息保护问题已经成为国内乃至全球的热点话题。随着2020年《个人信息保护法（草案）》的出台，个人信息的使用将逐步合理化、规范化。公共信用信息带有强烈的识别性，每一条公共信用信息都对应特定的自然人、法人和非法人组织。虽然《个人信息保护法（草案）》中的“个人”仅指自然人，不包括法人和非法人组织。但是这对公共信用体系也有很强的借鉴意义，作为我国的创制性立法，公共信用体系的建立目的就是引导民众诚实守信，法人和非法人组织背后的实际控制人归根到底也是自然人，所以有必要明晰公共信用信息的属性。

1、人格属性

公共信用信息带有人格属性这一点很好理解，公共信用信息大致可分成守信信息、失信信息和其他信息，这就是立法者在整合社会生活规律、传统道德观念和现代社会法则之后，将多数人的选择作为一个衡量标准，来看待信息主体的相应行为。例如，我国《民法典》第1024条第2款也将信用这一社会评价归作人格权中的名誉权。虽然人不应该被分为三六九等，[[xi]]但是公共信用体系不可避免地会给失信行为人造成人格上的负面影响。

人格属性有助于我们完善公共信用信息归集的范围。第一，我们可以进行反向推理，公共信用信息具有人格属性，故不具有人格属性的信息不属于公共信用信息，不应当被归集到公共信用体系中，在一定程度上缩小了公共信用信息归集的范围。第二，就是人格属性的强烈程度。美国在1974年通过的《隐私法案》(PrivacyAct)对公权力机关归集信息主体的个人信息时所负的义务作出了明确规定。（1）公权力机关只能在执行职务时对相关和必要的个人信息进行归集；（2）当公权力机关归集不利于信息主体的个人信息时，尽最大程度让信息主体自身来提供；（3）告知要求其提供信息的每个人，用于收集信息的表格或该人可以保留的单独表格；（4）公权力机关归集个人信息，建立个人信息数据库时，需要向社会发出公告；（5）公权力机关必须保证个人信息的准确性、真实性、完整性，保障信息安全，以确保对个人的公正性。虽然这是对隐私权的规制，但是所谓的公共信用信息首先是信息主体的个人信息，进而才是信息主体的公共信用信息，所以《隐私法案》对我国公共信用信息的归集也有很强借鉴意义，作为公权力机关归集工作的原则性指引，笔者认为只能对相关、必要的信用信息进行归集。

2、社会属性

公共信用信息和个人信息之间的公约数是人格属性，而公共信用信息自身的特性就是社会属性。显而易见，公共和信用两个关键词都是社会的表现方式。公共与私人相对，公共是指公有的，公用的，这解决了权属和用途问题，公共信用信息虽然与信息主体紧密相连，但其所有权不属于信息主体个人，而属于公权力机关。其次，公共信用信息需要为公用，即出于公共利益的目的而使用，不能以私人利益为目的而使用。信用是人与人之间所形成的一种相互信任、相互信赖的生产关系和社会关系。在社会交往中，信用可以是信守承诺；在经济生活中，信用可以是等价交换；在法律语境下，信用可以是诚实不欺。信用价值的体现一定是在人与人之间的，如若将信用局限于个人，那么信用将毫无价值，只有将信用供他人使用，当他人认可自身信用时，信用才有价值和意义。社会的组成就是基于人与人之间的交互关系，故公共信用信息具有强烈的社会属性。

一个国家的法律制度一定植根于该国的思想观念、历史文化和法律传统，源于该国社会的经济、政治、文化的需要。[[xiv]]中国向来主张和倡导集体主义，即将公共利益放在个人利益之上，舍小家为大家。在当前社会生活中，出于诚信社会的建设目的，我们需要归集公共信用信息。公共信用信息的归集意味着信息的让渡，被归集的信用信息会进入后续的共享、应用、奖惩等阶段。虽然对于公共社会而言，公权力机关归集公共信用信息有利于法治、诚信，但是对于信息主体个人而言，公权力机关获得信用信息必然将导致信息主体本身权益遭受不同程度的约束和限制。信用信息的归集，除了在尊重私法自治的基础上，我们还规定了在出于保护公共利益的前提下，可以合理归集。如若对“公共利益”和“合理”的定义不清楚，这实质上会对个人私权益的侵犯留有空间。对此，立法者在公共信用信息归集制度的设计过程中，需要合理地界定这些概念，通过原则性的指引和具体性的规定维护信息主体的合法权益。

（二）公共信用信息的价值

分析完公共信用信息的属性之后，我们再来看待价值问题。公共信用信息是有价值的，价值存在高低、价值也有不同的选择方向。价值的高低往往是将事物放在完全竞争的市场之中，衡量其对相关主体需要的效益关系。价值越高，则该事物越有意义，相反，则讨论和分析的必要性就没有那么高。价值取向或者价值选择可以说是相关主体基于自身价值观在面对冲突、矛盾时的基本立场和态度。不同的价值取向会导致事物发展的不同结果。

1、市场价值

信息本身存在很高的商用价值。在信息交互不发达的时代，人们往往会想尽办法获取第一手信息或者整合现有信息为自己牟利，信息获取的时间、精确度很重要。正如我们常说证券监管的核心是信息披露，需要防止内幕交易、降低交易过程中的信息不对称。[[xv]]而如今随着大数据时代和信息社会的到来，信息传播愈加便捷，可以说人们获取信息的成本在逐渐变低，在互联网上有时甚至可以忽略不计。[[xvi]]信息的获取成本变低的同时，显而易见，信息的应用范围变广、应用价值变高，如近些年我们常谈的大数据杀熟和信息泄露问题。[[xvii]]法律往往存在滞后性，在相关法律制度不健全的情况下，信息获取便捷容易导致信息主体私权益遭受侵犯，不法分子通过信息来非法牟利，如对网贷逾期者电话骚扰、威逼利诱，让其通过借新贷还旧债的方式为自己牟取非法利益，或者直接与第三方进行信息数据交易，贩卖他人信息。当前，就技术层面而言，公共信用信息获取的成本变低，而商用价值却持续高涨。对此，立法者需要明晰公共信用信息的归集主体，让合法合理的主体归集相关信息，从主体层面降低非法归集的可能性，并需要强化公共信用信息违法归集的法律责任，提高违法者的违法成本，以及赋予信息主体的相应救济权利，让其在发现利益受损时及时行使权利，防止损失扩大。

2、价值取向

公共信用信息有很高的价值，也有很多样的价值，故我们需要对不同的价值进行取舍，这也是价值取向的一种表现方式。具体而言，价值取向既是立法者对公共信用信息归集目的的检视，也是对实践中公共信用信息归集范围的探析，在原则性规定的指引下，尽最大可能将归集范围细化，如何种信用信息应当纳入公共信用体系，何种信用信息不该纳入公共信用体系。

（1）应当纳入公共信用体系的信用信息

第一类，能够反映特定信息主体的基本信息，如姓名、名称、身份证号码、社会信用代码等，此类信息没有异议。

第二类，在公权力机关提供社会公共服务过程中产生的，能够反映信息主体信用状况的信用信息，如学术科研、医疗卫生、公共交通、国防教育、生态环保、食品药品方面的信用信息，此类信息是我国欠缺和急需的。首先，近年来我国学术造假事件层出不穷，从博士文凭造假到高校教授学术成果造假，可以看出学术领域的信用存在很大问题，为净化学术风气，为保障科研工作的顺利进行，我们应当将此类信息纳入公共信用体系；其次，我国“医闹”频发是众所周知的，为保护医疗卫生人员的合法权益，应当将侵害医疗卫生人员合法权益的行为方面的信用信息纳入其中。接着，为维护公共交通安全，如暂扣或者吊销驾驶证、肇事逃逸的、多次违反道路交通法规却不履行处罚决定的等行为应当纳入公共信用体系；此外，像大学生拒绝履行国防义务、拒服兵役的现象也很多，为维护我国国防利益，应当将该类信用信息纳入公共信用体系之中；最后，像食品药品、生态环境等与公共利益紧密相连的领域的信用信息，毫无争议应当纳入公共信用体系。

第三类，在司法领域能够反映信息主体信用状况的信息，这里主要是指失信被执行人信息，即有能力履行却拒绝履行生效法律文书所规定的义务。此类信息是应当得到支持的，在多年来“执行难”问题的困扰下，我国司法机关的司法公信力遭受极大损害，为维护司法公信，打击“老赖”这种不良社会风气，我们应当将该类信用信息纳入公共信用体系。

（2）不宜纳入公共信用体系的信用信息

第一类，是与公共信用体系建立目的相悖的信用信息。这有多个层面可以筛选，首先是主体层面，对于未满十八周岁的未成年人是不能纳入公共信用体系的。因为公共信用体系的建立是为了引导民众诚实守信，归集信息只是一种实现方式和步骤，而未成年人往往具有更高的性格、品行的塑造能力，社会可以通过教育、宣传等方面对其引导，没有必要直接纳入公共信用体系，否则于未成年人的身心健康而言是不利的。其次是信息层面，所谓公共信用信息那么涉及的利益一定是公共的，如在法律职业资格考试，注册会计师资格考试，大学生四六级考试等全国性的考试中作弊，这些信息应当被纳入公共信用体系，而若只是学校自行组织的期末考试、摸底考试中作弊，这些信息则无需纳入公共信用体系，因为行为人的“失信”行为并不会损害公共利益，其影响范围远不及公共这一程度。还有像信息主体的宗教、血型等人格利益相关，却与公共利益毫无关联的信息也不应当被纳入其中。

第二类，是尚存争议，或者是目前难以落实的信用信息。首先是争议问题，有学者认为在供水、供电、供热、供气方面产生的信用信息应当纳入公共信用体系，[[xviii]]相反的，也有学者认为，水电燃气费欠缴信息不应当被纳入公共信用体系，否则会造成行政滥权、侵害私益。对此，笔者赞同后者的观点，欠缴水电燃气费在如今快节奏的时代中逐渐常态化，对于关系民众日常生活的公共利益，可以通过自动代扣代缴等技术性方式解决这类问题，不应当过多苛责或者将义务过多负担于于民众。其次是难以落实的问题，对于公共信用，很多人都极为反感闯红灯、随地吐痰这种道德败坏的人，希望将其纳入公共信用体系来遏制这种行为。但是笔者认为如果将闯红灯和吐痰这类行为纳入公共信用体系，避免不了选择性执法这个问题，在没有执法人员存在的地方，这些行为还是避免不了。对于公共信用体系而言，最重要的是要对所有年满十八周岁的自然人、法人和非法人组织一视同仁，不能选择性纳入。并且，对于闯红灯和随地吐痰这种行为，通过罚款、警告等措施进行规制就足矣，无需动用公共信用体系。虽然公共信用体系在社会治理中的准入门槛低于刑法，但也并不意味着公共信用体系是一个筐，也并不是所有行为都能往里装。

四、公共信用信息归集的理论指引和制度建设

前文从公权力机关与信息主体之间的法律关系着手，意图借鉴信义义务来厘清两者之间的权利与义务，再试图从公共信用信息本身的属性和价值两个角度出发，为信息归集工作提供一定的理论基础。结合公共信用信息归集的制度困境和相关理论分析，笔者将为公共信用信息归集的制度建设给出一定的理论指引。

（一）贯彻落实最小够用原则

最小够用原则通俗易懂，即在满足公共信用体系运行的前提下，公权力机关只能以最小范围来对信息主体的公共信用信息进行归集，不得对没有必要归集的信用信息进行归集。初次提到最小够用原则，其实是在市场经济领域，由于网络经济和平台经济的迅猛发展，许多信息归集者、信息控制者大规模地归集个人信息，导致信息泄露、隐私权遭受侵犯等诸多问题频发。针对这种现象，全国信息安全标准化技术委员会在2017年年底发布了《信息安全技术个人信息安全规范》，其中第4条将最小够用原则作为个人信息安全基本原则中的其中一项。最小够用原则很好地对信息归集边界作出了指引，虽然在市场经济领域中，部分市场主体还是会通过隐私条款、“一揽子”打包同意等方式让信息主体接受信息归集，但是在一定程度上还是遏制住了信息归集违法违规的状况。在公共信用信息领域中，最小够用原则对公权力机关信息归集工作而言是极其必要的，在信义关系中，这是强势方（公权力机关）对于弱势方（信息主体）所赋忠实义务的重要表现。

公共信用信息归集贯彻最小够用原则是人格权益保护的体现。如前所述，公共信用信息本身带有强烈的人格属性，涉及信息主体的名誉权、隐私权等人格权益。虽说公共信用信息归集以及社会信用体系的建立是为了全社会共同的利益，但是对信息主体这一个体而言，实质上是将权利让渡给了公权力机关。其中，对于信息主体中的失信行为人而言，其公共信用信息的归集将带来后续的信用惩戒，必将损害其人格利益。如若在公共信用信息归集的过程中贯彻最小够用原则，能够平衡社会公共利益和个人人格利益，对信息主体而言，也是尊重和保护其名誉权、隐私权等人格权益的体现。

公共信用信息归集贯彻最小够用原则是创制立法谦抑的要求。众所周知，我国社会信用体系不同于西方以征信为核心的市场信用体系，我国的社会信用体系包含公共信用体系这一创新制度。基于国情，意图改革是需要推崇的，这样才能推动我国经济社会的全面发展，但是改革不可以急于求成，更不能违反事物发展的规律，改革也需要遵循一定章法。对于创制性立法，首要坚持的就是谦抑性，[[xx]]法律是社会最大的公约数，改革只能循序渐进，何况公共信用信息归集还与民众的基本权益息息相关，更应当在归集过程中秉持谦抑性，贯彻落实最小够用原则。

（二）赋予信息主体知情权

1、知情权的概念厘清

“权利本位”是近现代法哲学的基石。[[xxi]]主体权利的实现以权利的规范与保护为核心。“无救济，则无权利”。信息主体权益救济制度的有效性，决定了信用信息运用的广度和深度。权益受损之后的救济，是公共信用的基础性制度安排，是公共信用制度不可或缺的内容。信息归集是公共信用体系运行的第一步骤，相对应地，在信义关系中，知情权是弱势方（信息主体）针对强势方（公权力机关）勤勉义务的首要权利，信息主体的知情权必然是配套的救济措施。

知情权是一项复合型的权利，根源于表达自由、隐私权和诉权等宪法性基本权利。[[xxii]]知情权涉及的领域广泛、内容复杂，主要包括但不限于消费者权益保护、股东了解公司日常经营状况以及行政相对人要求政府信息公开等方面。虽说知情权涉及领域广泛，但是其核心要义都是相同的，即为信息公开。合法合理的信息公开不仅能打破信息不对称的困境，减少不必要的成本，更是符合信息开放、信息透明的内在要求，对于民主和法治而言有重要意义。在社会信用领域同样也要求赋予权利人知情权来保护其合法权益。信用信息作为社会信用体系中的核心组成部分，在其产生和运行的全过程中首先涉及信息主体的知情权，即需要信息主体充分了解、充分参与到社会信用体系之中，才能保证整个社会信用体系得以运行。正如科恩所认为的，一个社会如果希望民主成功, 必须负责提供并发行普遍参与管理所需的信息。

2、知情权的现实意义

赋予信息主体知情权，我们可以解决以下几个问题。第一，信息主体的范围。公共信用不同于市场信用，在市场信用中，权利人有权获取他人的信用信息，这是站在社会公众这一角度进行考量的，也是市场信用体系的本质要求，主要是涉及社会公众知情权和信息主体隐私权的利益平衡。但是在公共信用语境下，由于公共信用的人格属性和社会属性，知情权主要是信息主体出于自身合法权益保护的需要所享有的。所以，在公共信用体系中，没有知情权的信息主体必然不会被归集到公共信用体系之中。第二，信息归集的边界。通过知情权的客体和内容，我们可以给信息归集一个较为明确的边界。知情权的客体是指权利所指向的对象，即何种公共信用信息可以被知情权所指向。知情权的内容是指权利主体向公权力机关请求获取信息归集状况的一个过程，即行使知情权的过程，是权利具体落实的方式。

3、知情权的具体展开

（1）知情权的主体

知情权的享有主体包括受到公共信用法律法规规制的、自身信用信息被纳入社会信用体系的所有年满十八周岁具有完全民事行为能力的自然人、法人和非法人组织。只有受到法律规制才有知情权的可能性和必要性。此外，在“信用全球”这一前瞻性问题以及“世界新型信用组织建设”这一重要战略的支撑下，立法者也要深刻认识到“信用体系建设是立身之本、立国之源”这一道理，积极倡导和主导国际金融信用体系建设，为信用体系的全球化、国际化奠定基础。[[xxiv]]所以在知情权主体方面，也应当涵盖持有外国国籍的自然人、注册地在域外的法人或非法人组织，其在中华人民共和国法域内若因市场经济活动或社会交往行为从而产生一系列公共信用信息，也当被纳入我国的社会信用体系，也应当受到我国公共信用法律法规的规制，他们也同样享有针对自身信用信息的知情权。

（2）知情权的客体

信用信息所涉及的范围广泛，却也不是毫无边界的。如前所述，不仅包括消极、负面的失信信息，在公权力机关提供社会公共服务过程中产生的、能够反映信息主体信用状况的信用信息，如欠缴税款、社保、在国家组织的考试中作弊、学术造假，以及在司法领域能够反映信息主体信用状况的信息，如有能力履行却拒不执行生效法律文书等，还包括积极的、正面的守信信息，如获得表彰、奖励，参加社会公益、志愿服务等。信用信息是客观的，其本质上是一种用以识别、分析、判断信息主体守法、履约状况的客观数据和资料。享有知情权的信息主体可以通过权利的行使，了解自身信用信息是在何时、何地以何种方式被哪一具体部门机构所归集。信用信息是动态的，并非在被纳入社会信用体系之后就一成不变，其会根据法律法规的规定，因信息主体行为或状态的变化而随之改变。美国通说的观点认为，需要信用信息是完整、及时更新并且不存在误导的，这样才能保证信用信息的准确性。

（3）知情权的内容

知情权的核心要义是信息公开、信息自由，在明确知情权的主客体之后，就知情权行使的过程而言，可以具体分成两类：主动获取信用信息和被动知悉信用信息。

主动获取信用信息是指，信息主体有权每年通过提出申请从归集其公共信用信息的机构获取自身信用信息。其一是关于信息查询。公共信用信息工作机构应当向信用主体提供信用信息免费查询服务，信息主体可以通过服务窗口、平台网站、移动终端应用软件等方式向有关部门机构申请查询；其二是关于信用报告。信息主体有权每年从归集其公共信用信息的机构中各免费获取一定次数的信用报告，就目前地方立法的状况来看，多地借鉴《上海市社会信用条例》规定的每年两次免费获取社会信用报告的做法。至于超过免费次数或者其他类型的信用报告，可以通过正常的市场化定价进行处理，在保证依据信息主体自身要求获取信息报告或其他信用信息服务的同时，也促进了信用信息服务行业的发展，进而开拓信用领域，满足社会应用和行政应用需求。

被动知悉信用信息是指，信息主体有权从归集其公共信用信息的相关部门的公告、公示中获取自身信用信息，如信用信息服务中心、法院等。考虑到信息主体可能存在不清楚何种行为属于失信行为，或者不了解失信行为被纳入社会信用体系所带来的后果等情形，除为信息主体积极主动地申请获取信用信息之外，还应当设置相应的被动知悉信用信息的制度以保障信息主体的知情权。我们不应当对公共信用信息的知情权加以限制，应当让信息主体充分了解和掌握自身信用信息，因为这不涉及国家秘密、商业秘密和他人的隐私问题，这类知情权应当充分得到保护。